Karar Alma Paradoksundan Çıkış: Katılımın Analizi ve Yönetişim-2

Bağlamsal ve tarihsel yapı, anahtar kişilerle yapılan yüz yüze görüşmelerin ve daha önce yapılmış çalışmaların ve yayınların derlenmesi, incelenmesi ve değerlendirilmesi ile biçimlenir. İddia sahibi* haritası, söz konusu kentin kurumsal yapısını tanıyan kişilerin yanı sıra kentte hak iddia edebilecek kamusal (örnek: atanmışlar, seçilmişler, üniversiteler, vb.), özel (örnek: kentin ekonomik faaliyet gösteren büyük kuruluşları, vb.) ve sivil (örnek: sivil toplum örgütleri, odalar, dernekler, medya vb.) kurum ve kuruluşlardan temsilcilerin, karar vericilerin ve uygulayıcıların katkısı ile oluşur.

‘Çevresel ve mevcut durum değerlendirmesi’ aşamasında, ilgili taraflar ile birlikte çevre koşullarının ve mevcut durumun tespiti ve değerlendirilmesi yapılır. Çevresel koşulların değerlendirilmesi gelecekte kenti olumlu ve olumsuz etkileyebilecek dışsal senaryoların üretilmesini sağlar. Mevcut durumun tespiti, güçlü ve zayıf yönlerin ortaya çıkartılması ve değerlendirilmesidir. Bu aşamada, birbirinden bağımsız olarak, katılımcılar ile mevcut durumun değerlendirildiği ve gelecek beklentisinin biçimlendirildiği odak grup çalışmaları yapılabilir. Bu toplantılar ayrıca, yönetimi ve yaklaşımı anlatma ve planlama süreciyle ilgili bilgi verme fırsatı yaratır.

‘Gelecek tasarımı’ aşamasında ilgili taraflar bir araya gelir ve ortaklaşa kent vizyonunu, stratejileri, projeleri ve eylem planlarını tasarlar. Bunun için geniş katılımlı çalıştaylar ve küçük grup çalışma toplantıları yapılabilir. Bununla birlikte, katılımcı sayısı belli aşamalarda çoğalabilir veya azalabilir.

Katılımcı planlamanın, uzun vadede, bireysel ve toplumsal açıdan sayamayacağımız, hatta kimi zaman tahmin edemeyeceğimiz kalıcı ve yapıcı getirileri vardır. Bunun yanında, çok aktörlü değişim süreçleri oldukları için, uzun sürebilen sancılı süreçler gelişebilir. Bu da, çoğu zaman koordinatör kuruluşlar için cesaret kırıcı olabilmektedir. Öte yandan, sistematik ve uygun yaklaşım, yöntem ve tekniklerle yönetilmiş başarılı örnekler katılımlı planlamanın yapılabilirliğini önemli ölçüde desteklemektedir.

Bu ve benzer örnek katılımlı çalışmalar AB fonlarından alınan mali destek projeleri kapsamındaki uygulamalarda görülmektedir. Ülkemizde bölgeler bazında örgütlenen ve devlete bağlı yerel nitelikli “Kalkınma Ajansları” bu nevi projelerde başat aktörler olarak görünmekle birlikte, arka planda gerçek karar verici hükümet ve ilgili bakanlıklardır (AB Bakanlığı eşgüdümünde).

Prensip olarak; katılım ve karar alma olgularının katmansal sistematiği içinde içeriğe dönüştürülen planlama süreçleri ‘Eylem Araştırması’ olarak ele alınmaktadır. Bunun gereği olarak da araştırmalar toplumsal yaşamın bir parçası ve eylem araştırmasının kuramsal temeline uygun olarak geleceğin birlikte tasarlanması aracılığı ile toplumsal gelişime odaklanılarak, çalışma döngüsel bir düşünsel süreç olarak yürütülür.

Eylem araştırması sosyal bilimleri, özellikle eğitim alanından başlamak üzere 1940’lardan beri etkileyen; daha sonra sağlık, kurumsal yapılanma, yönetim, toplumsal gelişim ve kalkınma gibi alanlara yayılan, son yıllarda da mekânsal çalışmalarda benimsenen bir yaklaşımdır. Amerikan Pragmatizm Felsefi Okulu’nu büyük ölçüde etkileyen John Dewey’in toplumsal gelişimin kolektif süreçlerinin demokrasi kavramı ile ilişkisini bir araştırma biçimi olarak ele alması eylem araştırmasının en önemli çıkış noktalarından birisidir. Bu yaklaşım pozitivist ve yorumcu paradigmalardan farklı ve eleştirel kuram ile ilişkilidir. Farklı yöntem ve tekniklerin birbirini tamamlayıcı şekilde uygulanmasına ve akademik bilgiyle yerel/pratik bilginin bütünleşmesine olanak sağlar. Bu araştırma yaklaşımının hedefi gereği, örnek uygulamalarda da, bilimsel bilginin üretilmesinde ve kararların alınmasında uzmanların ve ilgi gruplarının ortak bir süreçte yer almaları, dolayısıyla bilgi üretim ve karar alma süreçlerinin demokratikleşmesi ve kolektif öğrenmenin güçlenmesi üzerinde durulmaktadır. Karar alma ve katılım hususlarında önemli bir yer tutan stratejik planlamaya ilişkin aşağıdaki şekilde gösterilen ve son yıllarda çeşitli illerimizde hayata geçirilen yerel proje işlerine dair “eylem araştırma süreçleri” iyi birer örnektir:¹  

 Şekil 1. Katılım ve Karar Alma Süreçlerinde Eylem Araştırması

Katılımlı planlama sürecinde, ortak bilginin temelini üretmek üzere göreceli olarak küçük, ancak temsili gruplar gibi çalışan, aralarında eşgüdüm bulunması gereken konu temsilcilerinden oluşan çalışma grupları oluşturulur. Çalışma gruplarının toplantıları yanında, özellikle bağlamı ve yeri anlama aşamasında odak gruplar uygulanmakta, vizyon ve stratejiler ile ilgili ortak görüşün oluşturulmasına ve katılımcıların oluşturulan kararlara taahhütlerinin alınmasına yönelik geniş katılımlı çalıştaylar düzenlenmektedir. Çalışma gruplarında stratejiler, hedefler, projeler ve eylem planları detaylandırılmakta, en son aşamada, her grubun tüm katılımcılara bildirim amaçlı ortaklaştırmaların yapıldığı ve taslak planın sunulduğu geniş katılımlı geribildirim ve netleştirme toplantısı yapılmaktadır. Odak gruplar ve çalıştaylar yanında, gerek ilgi grupları üst yöneticileri ve temsilcileri, gerekse uzman ve akademisyenlerden seçilmiş eşgüdüm ve planlama ekibi arasında, ayda en az bir kere yüz yüze derinlemesine görüşmeler, tematik ve sorunsal diyalog ve netleştirme toplantıları yapılır. İhtiyaç duyuldukça, yerel bilginin öğrenilmesi, doğrulanması ve/veya sorgulanması, ortak bilginin netleştirilmesi, kavramsal düzenlemelerin ve anlamlaştırmaların yapılması amacıyla müzakereler düzenlenir. Sektör analizleri ve değerlendirme çalışmaları danışman uzman ve akademisyen gruplar tarafından yürütülür. Bunlar, mevcut durumun saptanması ve değerlendirilmesine, sentez çalışmalarına ve çalışma gruplarına katılırlar. İletişim ve yaygınlaştırma çalışmaları katılımlı planlama, mekânsal planlama, sektörel analiz ve değerlendirme çalışmalarında üretilmiş bilginin daha geniş katılımcı gruplara duyurulması ve geri bildirim alınması için bu meyanda geniş katılımlı bilgilendirme toplantısı, basın toplantıları yapılır ve ayrıca merkezi üst düzey yöneticilerle görüşmeler, konferans bildirileri, güncellenen web sitesi, gazete yazıları gibi araçlar kullanılır.

İlgi gruplarının planlama sürecine katılımı esastır. Bu bağlamda, yasal düzenlemelerin, uluslararası anlaşmaların ve projelerin bireyin aktif katılımına ve buna izin veren mekanizmaların daha açık ve esnek hale getirilmesine yardımcı olduğu söylenebilir. Ancak, katılım her uygulamada aynı düzeyde olmayabileceği gibi, her farklı katılım düzeyi demokratik bir süreci garantilemez. Örneğin, ülkemizdeki yerel yönetim yasaları karar verme süreçlerine tam katılım ile ilgili belirsiz ifadeler içermektedir. Yasalar ilgili aktörlerin görüşünün alınmasını öngörmekte, ancak son karar verme yetkisini yerel yönetime bırakmaktadır.

Aynı şekilde, Yerel Gündem 21 (YG 21) çerçevesinde de yerel yönetimlere yerel sorunlarla ilgili görüş ve öneriler getirilebilir; fakat karar verme sürecine katılamazlar. Fikir edinmek için uzman görüşü almakla veya alınmış kararları sunmak için halkı toplamakla karar verme sürecine tam katılım sağlanmış olmaz. Nitekim bugün kentsel planlamada katılım söylemi ve uygulama arasında belirgin farklılıklar gözlemlenmektedir.

Literatürde katılım kavramı üç genel aşamada açıklanır.³ Birinci durum, karar vericilerin kararı vermesi ve bundan etkilenecek grup veya kişilere bunu bildirmesi durumudur. Bu tür uygulamalarda katılımdan bahsetmek mümkün olmaz. İkinci düzeyde verilen kararlar, kararlardan etkilenecek olan kişi veya gruplara sunulur ve karar ile ilgili geri bildirimler alınır. Geri bildirimler doğrultusunda karar vericilerin inisiyatifine bağlı olarak kararlar tekrar tanımlanabilir. Bu ‘yarı katılım’ düzeyinin sağlandığı bir durumdur. Son düzey ‘tam katılım’ düzeyidir. Bu düzey, ilgili taraflarla karar verme sürecinde birlikte ortak görüş oluşturulmasını ve alınan kararların ilgili tarafların işbirliği ile uygulanmasını öngörür. Tam katılım durumu katılımcı demokrasi anlayışının temel şartıdır.Bahsettiğimiz tüm bu uygulamalar, katılımcıların kararın üretilmesine tam katılımını esas alan eylem araştırması yöntemsel yaklaşımı üzerinden temellendirilmiştir.

Eylem araştırması katılımcı karakterdedir; katılımcıların eşit düzeyde söz alarak karar vermesine imkân verir. Bu da toplumsal düzeyde karar alma sürecinin demokratikleşmesini destekler. Katılımcıların karar alma aşamasına katılımı taahhütlerinin alınmasını da sağlar. Bu da bir sonraki aşamada uygulamanın gerçekleşmesini kolaylaştırır. Eylem araştırması yöntemi planlamanın katılımlı bir şekilde ortak bilgi üretim süreci olarak yönetilmesine olanak sağlar; bu da katılımcılar açısından etkin bir öğrenme fırsatı yaratır. Dolayısıyla, toplumsal gelişime odaklıdır.⁴

Katılımlı süreçler mikro ve makro düzeyde oldukça politikleştirilmiş ve gelecek bilgisinin üretilmesi ile uğraşılan bir süreç olduğu için manipülasyona da açık süreçlerdir.  Çok aktörlü bilgi üretimi, çalıştaylardaki küçük grup tartışmalarından üst düzey karar vericilerle yapılan toplantılara kadar değişen diyalog ortamlarında gerçekleşir. Bilgi sürekli inşa edilme halindedir, katılımcılar ortak anlamı oluşturuncaya kadar geribildirimlerle değişir, harmanlanır, dönüştürülür. Bu süreç dilin kullanımının yanında yoğun sosyo-psikolojik de bir süreçtir.

Stratejik planlama süreci eyleme dönük bilgiyi üretir. Bu katılımcı ve demokratik bir toplumun gelişmesinde ikinci gerekli koşulu oluşturur. Konuşmak düşüncenin bir parçası iken başkalarının söyleneni dinlemesi kişilerin birbirleriyle iletişim kurmalarını sağlar. Eylem ise bireyin gücünü arttırır.⁵ Daha demokratik ve katılımcı bir toplumsal değişim sürecinde ilgili grupların kendi durumlarını değiştirmek için eyleme geçmeleri şarttır. Stratejik planlama bir değişim süreci gibi yönetilirse, üretilen ortak bilgi toplumsal yapılanma sürecine yeni ortak eylemi üretmek üzere bir veri olarak girer. Bu çerçevede, örnek stratejik planlama süreçlerini toplumsal eyleme dönüştürmek için iki koşulun sağlanmasına çalışılmıştır. Birincisi, planlama sürecinde eyleme dönük bilginin üretilmesidir.⁶ Katılımcı stratejik planlama sürecinde katılımcıların bağımsız ve kolektif olarak eyleme dönüştürebilecekleri ortak yerel bilgiyi üretmeleri önemlidir. Bu ortak eylemin oluşması için üretilen yeni yerel bilginin eyleme dönük olması gereklidir. Soyut tartışmalar ve kavramlar katılımcıların değişimi gerçekleştirmeleri için yeterli değildir. Stratejik planlama sürecinde, ortak kararlar soyut gelecek kavramından hayata geçirilebilecek somut projelerin eylem planlarına kadar tasarlanmalıdır. İkinci koşul, üretilen ortak kararların uygulanmasında katılımcıların taahhüdünün sağlanmasıdır.⁷ Taahhüt almanın en etkili yolu uygulayıcıları karar verme sürecine katmaktır. Bu, stratejik planlama sürecinde eylem ve eylemi hayata geçirecek ilgi gruplarını bir araya getirmeyi gerektirir.

Bağlamsal özellik ve dinamiklerden kaynaklı, birbirinden süreçsel olarak kısmen farklılaşan ancak yöntemsel olarak güçlü bir demokratik anlayış zeminine oturan bu uygulamalar, sayısız ortak karar üretilmesine vesile olur. Toplumun demokratikleşmesinde en önemli ilk adım ortak gelecek bilgisinin üretilmesi iken, toplumları değişime götüren ortak atılan adımlardır. Bu da, plan kararlarının uygulamayı izleme ve değerlendirme mekanizmasının tasarlanmasını ve katılımcı olarak işletilmesini gerektirir.

Stratejik planlamanın katılımcı ve demokratik bir toplumu geliştirmede önemli bir rolü olabilir. Ancak topluma böyle bir fırsatın sunulması üç genel koşulun sağlanmasını gerektirir. Bunlar ortak yerel bilginin üretildiği bir planlama sürecinin uygulanması, katılımcı bir yaklaşımın benimsenmesi, tam katılımın sağlanması ve ortak eylem bilgisinin üretilmesidir. Stratejik planlama sürecini eylem araştırması olarak ele almak, bu üç koşulun yerine getirilmesi çabasını verme garantörlüğünü yapmaktadır. Ülkemizde de toplumsal değişimi tetikleyen, sayıları genele göre az da olsa birçok başarılı planlama ve alan yönetimi çalışması bulunmaktadır. Küresel akımlar, değişen planlama yaklaşımları, yasal düzenlemeler ve toplumsal konulara karşı genel uyanış ve aktifleşme böyle değişim süreçleri için gerekli toplumsal altyapıyı desteklemeye başlamıştır. Ülkemizin küçük ve büyük kentlerinde farklı kentsel ve toplumsal konularla ilgili bu tür katılımcı demokrasi anlayışını hayata geçiren örnekleri çoğaltmak ülkesel ölçekte daha özgür ve haklarına sahip çıkan bir toplumun gelişmesine büyük katkı sağlayacaktır. Bunu belirtmemiz, tabiidir ki bu gelişimleri tetikleyen fikri yapılanma ve yaklaşımlara getirilen eleştirileri de göz önünde bulundurmadığımız anlamına gelmez.

Toplumsal katılımın öneminin yanı sıra eşdeğer diğer bir husus katılıma paralel olarak karar alma kalitesinin düzeyidir. Bu nedenle, karar kalitesini artırmak için karar alma süreçlerinin düzenli olarak denetlenmesini sağlayacak yapılar kurulması elzemdir. Zira denetlenmeyen süreçler zaman içerisinde raydan çıkabilmekte ve bu meyanda etkinliğini artırmak güçleşmektedir. Bundan ötürü, devletin karar alma süreçlerini denetleyici yapılar kurması önem taşır. Burada bahsedilen denetim, yolsuzluk denetimi değil, etkinlik denetimidir. Örneğin, karar alma süreçlerinde olası etkilerin önceden belirlenmesi için bilimsel çalışmaların yapılıp yapılmadığı; yapılan çalışmaların kalitesinin yeterli mi, yoksa göstermelik mi olduğu; alınan kararların etkinliğinin bir süre sonra değerlendirilip, değerlendirilmediği; karar sonrası yapılan düzenleyici etki analizlerinden öğrenilenlerin bir sonraki karar süreçlerini geliştirmek için kullanılıp, kullanılmadığı ve öğretilerin yaygınlaşması için sektörde karar verici durumunda olanların düzenli olarak eğitimle geliştirilip, geliştirilmediği hususlarının takip edilmesi önemlidir. Bu denetimi yapacak yetkilerle donatılan üst düzey denetçilerin de düzenli olarak dış denetime tabi tutulması konunun ciddi olarak ele alınıyor olmasını ve başka ülkelerin deneyimleriyle kıyaslama yöntemiyle öğrenme sürecinin hızlandırılmasını sağlamaktadır. Sektörel olarak karar hususu öylesine mühimdir ki, karar kalitesinin sürekli etkinliğini arttıran bazı ilkeler vazgeçilemez faktörlerdir. Aşağıdaki şekilde karar kalitesinin çerçevesini oluşturan ilkeler dizinine dair bir örnek verilmektedir:

Şekil 2. Karar Kalitesi İlkeleri (Alıntı: Argüden Yönetişim Akademisi)

^*‘İddia Sahibi’ yasada belirtilen ‘paydaş’ kavramı yerine kullanılmaktadır. ‘Paydaş’ kavramı, farklı bilim dallarında (örneğin; işletme ve çevre bilimleri) ‘hissedar/ortak’ kavramı ile eş değerde kullanılmaktadır.

¹ A. Ataöv, Democracy to Become reality: Participatory planning through action research, Habitat International, (2007a) 31 (3-4), 2007, s. 333-344

² Yerel Gündem 21, öncelikle yerel sürdürülebilir kalkınma sorunlarının çözümüne yönelik uzun dönemli stratejik bir planın hazırlanması ve uygulanması yoluyla yerel düzeyde Gündem 21’in hedeflerine ulaşılmasını amaçlayan katılımcı, çok sektörlü bir süreçtir. Yerel düzeyde “sürdürülebilir kalkınma” ya yönelik katılımcı eylem planlaması süreci niteliğindeki Yerel Gündem 21, dünyada ve Türkiye’de sergilediği özellikleriyle 21. yüzyılın demokratik “yerel yönetişim” anlayışını ifade etmektedir.

³ https://www.planning.org/pas/memo/2007/mar/pdf/JAPA35No4.pdf [Erişim: 11.08.2015]

⁴ M. Emery, Searching: The Theory and Practice of Making Cultural Change, Amsterdam, 1999

⁵ T. Ataöv, Democracy, values and institutions: the essentials vs. the formality. A paper presented at the World Symposium on ‘The Prospects for Democracy, New York, 2006, s. 221

⁶ P. L. Berger, T. Luckmann, The Social Construction of Reality, London, Penguin, 1991, s. 113

⁷ P. L. Berger, T. Luckmann, a.g.e., s. 113

Karar Alma Paradoksundan Çıkış: Katılımın Analizi ve Yönetişim-1

Karar alma olgusu insan yaşamında önemli bir yer tutar ve natürü itibarıyla kritik bir işleve haizdir. Bu durum ona -insan açısından- zorlayıcı bir rol yükler. Gerçekten de gerek bireysel gerekse grupsal-topluluk olarak da olsa, karar alma süreçsel bir gelişmedir ve burada ortaya çıkan en önemli husus ihtiyaç duygusudur. Bu duygu-istek karar almada sonucu belirler. Karar alma süreci katılım fikrinde temelleniyor ise karşılıklı danışma, etkileşim, ortaklık ve katmansal anlama gibi yönetişime dair unsurları içerir; böylelikle zuhur eden çok katmanlı sistemik yapı, süreci ve onun muhteviyatını kendisi açısından tümsel bir içeriğe dönüştürür: Çok katmanlı yönetsel sistematiğin ilginç bir özelliği süreci içeriğe evirmek olduğu realitesidir.

Bir önceki kısımda demokratik rejimlerde devlet ve vatandaşlar arasında katılıma ilişkin en önemli göstergenin yönetimin üst katmanlarından olan hükümet etme fonksiyonunu şekillendirecek siyasi parti ve/veya partilerin özgür ve süreli nitelikli seçimler aracılığıyla kararlaştırılması olduğunu belirtmiştik. Burada katılımın ağırlığını seçme-seçilme işlevi belirler ve bu işlev de katmansal bir yapıya sahiptir; yapının en çarpıcı özelliği tarzın kendisinde, tarzın niteliği ise sonuç itibarıyla seçen ve seçilen arasındaki dolaylı ilintiye, yani zayıf interaktiviteye dayanır. Zira demokratik de olsa yönetim sisteminin temeli temsili demokrasi modeline göre işlemektedir. Bu model çoğunluğun oyuna bağlıdır ve bu bağlamda katılım, her ne kadar seçim sonucu tercihe bağlı bir karara bağlı da olsa, oy vermekle sınırlıdır. Bunun diğer bir anlamı yakınlaşan bir ilişkiden maada bağlantının ilinti mesabesinde kaldığıdır. Yani oy vermek katılımcı bir nitelik barındırsa da kararlara doğrudan etkisi olmaması sebebiyle zayıf bir fonksiyondur. Neo liberalist görüşlere göre bu nevi bir demokrasi modeli toplum üzerinde kontrol mekanizması oluşturmaktadır (İng. Deliberative Democracy).¹ Buna göre, temsili demokrasi modeli bugünün toplumsal biçimlenme sürecindeki karmaşık dinamiklere ve toplumsal yapının çeşitli gereksinmelerine ve beklentilerine cevap verememektedir. Yukarıda bahsettiğimiz demokratik gedik ve demokrasi paradoksuna sebebiyet veren husus da tam bu noktada zuhur etmektedir. Soru şudur: Demokrasi eğer özgürlükleri alabildiğince genişletmek ise ve ama bu durum totaliter pragmatizm için fırsat kapıları açıyorsa, demokratik anlayışlar bunun önüne geçmek için totaliter önlemlere eğilim göstermek zorunda kalacaklardır. Ayrıca, demokrasinin önemli bir özelliği olan “sandık hürriyeti” de oldukça sınırlı bir olanak olarak sadece temsile açtığı kısıtlı çerçeve ile maluldür. Bundan dolayı olabildiğince genişletilmiş çoğulcu bir katılım ve karar alma yönünde geliştirilecek usuller karşılıklı etkileşimi etkin kılacak demokratik yolların zemin hazırlayıcısı olabilirler ve çok yönlü çatışkıların da çıkış yolları olarak yürütüme konulabilirler.

Demokratik ve katılımcı bir toplumun gelişmesine üç toplumsal katmanda yapılacak değişimlerle destek verilebilir. Bunlar çalışma hayatı, eğitim ve planlamadır. Bu üç katman da kendi içlerinde katmansallaşmış, toplumun farklı kesim ve gruplarından bireyleri bir araya getiren yoğun sosyal süreçleri hem içerir hem de çeşitli formlarda üretebilir. Sosyal katmanların içeriği haline gelen bu süreçler “karar verme, karar uygulama ve etkilenme” alt proseslerini içerir. Bu süreçlerin yönetim yaklaşımı katılımcı sayısını, kararlara taahhüdü ve sürdürülebilirliği etkiler. Bu yüzden, bu tür toplumsal alanlardaki sosyal süreçlerin nasıl biçimlendiği önemlidir. Sosyal süreçler büyük kitleleri içine katar, toplumsal kararlar üretir ve uygulama ortamları doğurur. Dolayısıyla, çalışma hayatı, eğitim ve planlama toplumsal hareketin tetiklendiği ve harekete geçtiği alanlar olabilir. Bireylerin çoğunun dışlandığı ve kapalı sistemler gibi işletilen karar verme süreçleri toplumsal değişimin en az gerçekleştiği durumları oluşturur. Katılımcı ve açık sistemler olarak çalışan süreçlerde toplumsal değişim en yüksek düzeyde gerçekleşebilir. Böyle ortamlar toplumsal değişim için kaçınılmaz fırsatlardır ve sözünü ettiğimiz paradokslardan da çıkış imkânları sağlarlar.

Planlama, açık bir sistem olarak tasarlanıp uygulanabildiğinde, daha iyiye doğru giden oldukça etkili bir toplumsal değişim süreci tetiklenebilir. Bu yaklaşım, özellikle 1980’lerden sonra hâkim olan katılımcı ve işbirlikçi özellikleri vurgulayan, demokrasi, eşitlik ve sürdürülebilirlik gibi küresel akımları izleyen planlama paradigması çerçevesinde anlamlaştırılabilir. Buna göre planlama, en basit tarifiyle sadece otoritenin veya uzmanların değil, tüm ilgi gruplarının karar verme sürecine katılımı temeline oturan yeni bir sosyal görüşün kabulü ile söz konusu yerin mevcut durum değerlendirmesinin yapılması, gelecek hayalinin tanımlanması ve bu hayale ulaşacak projelerin tasarlanması sürecidir. Bu nedenle, sadece çıktıları üretmek planlamayı tanımlamak için yeterli değildir. Planlama, anlama ve ileriye dönük hayalleri sistematik olarak biçimlendirme sürecinin yönetimiyle de ilişkilidir. Bu paradigmanın en yaygın yaklaşımı müzakereci ve işbirlikçi planlamadır. Bunun yanında; pratik tepkisel, taahhütçü ve stratejik planlama yaklaşımları da vardır.²

Stratejik planlama yaklaşımı, söz konusu il veya bölge olduğunda, ilgili yerin gelecekte nasıl olacağı, hangi yöne doğru gelişeceği veya hangi alanda daha güçlü olacağı ile ilgili soruları sorar. Çalışmanın yapıldığı yeri planın yapıldığı zamandan daha iyiye doğru götürmek nihai hedeftir. Bu yüzden gelecek planlaması stratejik bir yaklaşım ile yürütülür. Söz konusu yer için en güçlü ve en geçerli gelecek adımının programlanması yapılır. Bu bir gelecek hayali kurma ve bunun nasıl hayata geçirebileceğinin araçlarını geliştirme çalışmasını da gerektirir. Bu yüzden, bir yerin gelecek hayalinin içeriğinin “nasıl” belirleneceği, bu hayalin içeriği ve kalitesi kadar önemlidir.

Stratejik planlama yasal olarak, 2004 yılından sonra “Kamu Reformu” olarak bilinen bir dizi yasal düzenlemelerle, yurttaşlarla sıcak temasın oluştuğu ve ülkemiz için önemli olan kentsel planlama gündemine daha etkili bir şekilde girmiştir. Planlamada atılan bu yasal adımı, 1980’lerde başlayan ve 2000’lerin başında kuvvetlenen ülkesel politikalar bağlamında neoliberal yaklaşımların benimsenmesinin bir uzantısı olarak da yorumlamak mümkündür.³ Bunun yanında, bu yasalar yerel yönetime farklı bir planlama yaklaşımı getirip mekânsal ve kurumsal stratejik planlama yapılmasını ve bunun ilgili aktörlerin katılımıyla gerçekleştirilmesini öngörmüştür.⁴

Bununla birlikte, geleneksel planlama yaklaşımı, stratejik planlama başlığı altında, pratikte birçok yerde hâkim olmaya devam etmektedir. Bu uygulamalar genelde, ekonomik büyüme ve gelişimi teşvik eden akılcı planlama ve/veya estetik formu temel alan normatif planlama paradigmalarına yakın uygulamalardır. Ancak, her iki paradigmayı izleyen planlama pratiği, genelde kapalı bir sistem olarak yürütülmekte, parçacı bir gelişime temel oluşturmakta, ciddi bir kaynak ve zaman kaybına neden olmakta ve planlama sürecini sosyal tabandan ayırmaktadır. Bu yüzden, stratejik planlama yaklaşımını iyi yorumlamak ve nasıl yapılabileceğinin yollarını iyi tanımlamak gerekmektedir.⁵

Bu tür planlama ve uygulama yaklaşımlarının hâkim olmasının iki nedeni olabilir. Birincisi, politik ve ekonomik çıkarların, yani ulusal ve/veya uluslararası merkezli çıkarların yerel çıkarlar üzerinde hâkim olmasıdır. İkincisi, yerel yönetimlerin stratejik planlama süreçlerinin dünyada geçerli planlama söylemlerine ve uygulamalarına uygun, yani demokratik ve katılımcı bir anlayışla yönetme koşullarının sağlanmasında ortaya çıkan aksaklıklarla ilgili olmasıdır. Ancak, genelde bu iki nedenin de birleşik olarak, beraberce uygulama açısından söz konusu olduğunu ifade edebiliriz.

Katılım süreçleri yerel bağlam ve dinamiklere göre farklı olarak biçimlenebilirler. Ancak, başarılı katılımcı uygulamalarda stratejik planlama birbiriyle paralel giden iki genel süreçten oluşur. Planlamanın, yani stratejik yerel bilginin üretildiği süreci, izleme ve değerlendirilmesi süreci destekler. Planlama süreci belli başlı üç aşamadan oluşur. Bunlar hazırlık, çevresel ve mevcut durumun değerlendirmesi ve gelecek tasarım aşamalarıdır. Bu süreçte bilgi, gelecek hayalini simgeleyen soyut kavramdan uygulama proje planlarına dek somutlaştırılır. Bu, soyut bilgiyi her aşamada ayakları yere basar hale getirecek bir biçime sokar. Her aşama kendi içinde kendi kendini değerlendiren bir mekanizma gibi çalışır. Bir önceki aşamada üretilen bilgi değerlendirilir, yeniden oluşturulur ve güncel koşullara göre netleştirilir.

‘Hazırlık’ aşamasında, örgütsel işbirliğinin altyapısı kurulur, taslak süreç tasarımı geliştirilir, söz konusu kentin bağlamsal ve tarihsel yapısı irdelenir ve paydaş haritası oluşturulur. Bu kapsamda, örgütsel işbirliği için süreci yönetecek teknik ekip kurulur, protokoller imzalanır. Süreç haritası geleceği planlama sürecinin tasarımıdır. Süreç haritasında aşamalar, kullanılacak yöntem ve teknikler ve beklenen çıktılar detaylandırılır.

¹ M.E. Warren, Deliberative Democracy and Authority, The American Political Science Review, 90 (1), 1996, s. 46-60

² J. F. Forester, The deliberative practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes, MIT, Boston, MA. 1999

³ O. Balaban, Capital accumulation, the state and the production of built environment: the case of Turkey, Basılmamış Doktora Tezi, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Ankara, Turkey, 2008

⁴ M. Bayırbağ, State rescaling, exclusion and temporality of neoliberalism: the case of Turkey, CPSA 2009 Konferansı’nda sunulan makale, Ottawa, Canada, 2009

⁵ E. H. Zube, J. L Sell, & J. G. Taylor, Landscape perception: Research, application, and theory, Landscape Planning, 9, 1982, s. 1-33

Yönetişim ve Katılım: Darlaştırılan ve Genleştirilen Yönetim Tarzlarında Karar Alma

Kamusal katılım, iyi yönetişimin önemli bir unsurudur. Bu, vatandaşların kendilerini etkileyen veya etkileyeceğini sandığı konularda katkılarının alınmasını öngören “iç dinamiklerden neşet etmesi gereken” bir süreçtir. Kamusal katılımın ardındaki düşünce, yönetimin politika ve faaliyetlerinden doğrudan etkilenecek olanların, sürece kendi birikimlerini de dâhil ederek daha iyi, somut ve sürdürülebilir sonuçlar ortaya konmasına katkıda bulunmalarını sağlamaktır. Zaten kamusal faaliyetlerin meşruiyetinin, yeni yasaların ve düzenlemelerin benimsenmesinin vatandaşların sürece dâhil edilmesiyle arttığı bilinmektedir.

Bazı Avrupa ülkelerinde, hükümet ile vatandaşlar arasındaki uçurumun kapatılması için kamusal katılımdan yararlanılmaktadır. Bunun ilginç bir sonuç-etkisi, bu ülkelerde vatandaşların demokrasinin çeşitli araçlarından giderek daha az faydalanma ihtiyacı duymasıdır. Örneğin, seçimlerde oy verenlerin oranı hızla düşmektedir. Diğer yandan, toplumsal değişimde de paradoksal gelişimler gözlemlemek mümkündür. Günümüzde yurttaşlar bir yönden daha özgür/bağımsız hale gelmekte; internet erişimi ve sosyal medya kullanımı artmakta, nüfusun önemli bir kısmı yükseköğrenim görmekte, vatandaşlar birçok alandaki farklı seçenekler hakkında daha açık görüşlü ve bu farklılıklara karşı daha anlayışlı hale gelerek tutumlarını değiştirebilmektedirler. Ancak, bu gelişimlerde dikkat çeken husus, bunların durumsallık arz ettiği ve bazı konjonktürlerde özgürlük, açık görüşlülük ve farklılıklara anlayışın tam tersine davranışların meydana geldiği görülmektedir (son yıllarda bazı batı ülkelerinde ırkçılık gibi). Ama her hâlükârda, yurttaş katılımının birçok ülkede arttığı, vatandaşlarının baskı altında bulunduğu ülkelerin birçoğunda ise demokrasi için çeşitli ayaklanmaların yapıldığı bir realitedir (turuncu devrim, Arap baharı gibi çok yönlü amaçlar içeren kalkışmalar). Bu durumda yeni yüzyılda geçtiğimiz asrın son yirmi yılında başlatılan politik ekonomiye bağlı olarak gerek fikri gerekse fiili manada demokrasiye ve özgürlüklere ilişkin yaklaşımlarda iki yönlü tarz-ı siyasetin ağırlık kazandığını ifade edebiliriz: Bir yanıyla daha fazla katılım ve çoğulcu temsil, diğer yanıyla güvenlik amaçlı sıkı-otoriter politikalar. Ama her iki halde de devlet erki, kamusal faaliyetlerin meşruiyetini, belli faaliyet ve politikalara yönelik halk desteğini arttırmayı sürekli hedefte tutmaktadır. Bu meyanda yurttaş katılımı ve onayı oldukça iyi bir araç olarak görülmektedir. Zira genel olarak kamusal katılım ile şu gibi sonuçlara ulaşmanın önü açılmaktadır:

·         Daha iyi politika ve daha etkin uygulama

·         Kamusal faaliyetlerin meşruiyetinde artış

·         Aktif yurttaşlık ve buna bağlı olarak daha güçlü demokratik imaj

Kamusal katılım çoğunlukla aktif bir olgudur. Toplumun istekleri sürekli değişmekte, yönetimler yurttaş katılımını bu değişimlere uyarlamak için yeni yöntemler geliştirmektedirler. Kamusal katılımın belli bir ülke ya da bölgedeki uygulanma biçimi oradaki mevcut duruma bağlıdır; bir ülke ya da bölgedeki uygulamalar diğer bir ülke veya bölgede uyumlanma sağlanmadan icra edilemez. Hatta çok kere entegrasyon sorunsalı çözümlenemediği için pratikler yarıda kesilir veya öncel analizler vasıtasıyla ve pilot işletimler deneyimlenerek hiçbir şekilde uygulanmayabilir.

Kamusal katılım çeşitli biçimlerde, en temelden en gelişkine çeşitli araçların kullanımıyla gerçekleştirilebilir. Hangi yöntemin ve hangi aracın kullanılacağı konusundaki tercih, eldeki konuya bağlı olacaktır. Kamusal katılımı yapılandırmak için çoğu zaman ‘‘katılım merdiveni’’ adı verilen yöntem kullanılır.¹ Katılım merdiveni çeşitli basamaklardan oluşmaktadır. Örneğin yönetişime dair dört boyutlu bir katılım sistemi aşağıdaki şekilde gibi olabilir:

Ancak yöntemi başka biçimde katmansallaştırmak da mümkündür. Ülkelerdeki farklı koşullara göre adımların sayısı arttırılarak daha fazla katmanlı sistemler de oluşturulabilir. Kamusal katılım, vatandaşlarla iletişim anlamına gelir. Bunun muhatabı bireysel manada vatandaşlar olabileceği gibi; sendikalar, STK’lar, özel sektör, yaşlılar, kadınlar, gençler ve engelliler gibi belli hedef gruplar da olabilir. Yönetimin hangi grup veya temsilcilerle iletişim kurmayı seçeceği, tematiğe ve buna yoğunlaşan sivil toplumun etkinlik gücüne bağlıdır. Çoğu zaman sade vatandaşlar, kamusal katılımda yer alma olanağından yoksundur. Bu durumlarda, onları temsil edecek STK’lar veya benzer kuruluşların oluşturulmaları gerekir.

Her bir katman daha yüksek bir katılım düzeyini temsil eder. Her bir katılım düzeyi için farklı araç setleri kullanılabilir ve bunların bazıları birbiriyle örtüşebilir. En temel adım herhangi bir ihtiyaca dayalı güçlü bir talep ve bilgilendirme katmanıdır. Katmandaki en yüksek basamak interaktif katılımın netice almaya yönelik yanı olan “karar alma” sürecidir. Bunun bilinen yöntemlerinden biri referandumdur. Halk oylaması düzenlendiği zaman karar alma yetkisi halka devredilmektedir. Referandum Türkiye’de ve pek çok ülkede sık kullanılmamaktadır. Katılımın daha belirgin tezahür ettiği saha ulusal yayılımdan maada yerelde vücut bulanıdır ve bu yöndeki eğilim, globalleşmeyle birlikte daha da yaygınlaşmaktadır. Tenakuz gibi görünen bu durum aslında küresel gelişimin bilhassa güçlü kapsayıcı stratejik iletişim vasıtasıyla yerelin çoklu değişim ve dönüşümünün sebebidir. Türkiye’de bunu pratikte ilk fark eden ortak akıl kümesinin oluştuğu bir siyasi partidir, ismen Refah Partisi (RP). Adı geçen siyasi parti çalışma şekli olarak Türkiye’deki toplumsal yapıyı ve demografik gelişimi sınıfsal bazda değil, katmansal olarak incelemiş ve buna ilişkin gelişimi yakından takip etmek suretiyle özellikle nüfus yoğunluğunun oluştuğu orta ve alt katmanlarda bireylere kadar uzanan zahmetli ve sebat gerektiren çalışmalar yapmıştır. Bunun sonucunda bu katmanlardaki “sesini duyurabilme ve yerel-merkezi katılım talebini” politik arenaya taşıyarak öncelikle yerel seçimlerde başarılar elde ederek, belediyelerde direkt vatandaşa yönelik hizmetleriyle kazanımlarını istikrarlı bir hale getirmiştir. Yerelden hareketle Türkiye geneline yayabildiği bu politik anlayışa güven sayesinde iktidar ortağı da olmuş, iktidarda iken uyguladığı devletin ekonomideki gücünü özellikle nakit akışını “havuz sistemi” ile kontrol altına alarak dezavantajlı kazanç katmanlarının gelir seviyesini yükseltmiştir.* Bu atılımda dikkat çeken başlıca husus çalışanların ve emeklilerin ücretlerindeki hatırı sayılır yükselişin devlet kaynaklarından sağlanması yoluyla enflasyon üzerinde herhangi bir olumsuz etki oluşmamış, aksine kamu ekonomisi politikalarındaki disiplin sayesinde enflasyon ve faiz düzenli düşme eğilimine girmiştir. Koalisyon hükümetinde olmasına karşın RP’nin eriştiği bu başarı katmansal gerçekliği iyi kavraması, bunu karşılıklı etkileşimle yerelden başlattığı -kısmi de olsa- toplumsal katılımın belirtilerinin-işaretlerinin okumasını iyi yapması, diğer bir deyişle yönetişimin bazı uygulamalarını gerçekleştirebilmesi, daha iyi bir deyişle yönetişimin araçsal fonksiyonunu fark etmesi ve bunu olabildiğince uygulamaya koyabilmesidir. Yakın Türk siyaset tarihinde yaşanan bu tecrübe üzerinde yeterince durulmamış, konu irdelenmemiş ve tabu-türdeş ideolojik saplantılar nedeniyle de gözden kaçır(t)ılmıştır. Bu sendrom** maalesef halen süregelen bir “sözde aydın iptilası”, diğer bir deyişle “patika bağımlılığı”dır.

Yurttaşlar ile devlet arasında değişmekte olan ilişki, katılımın (özellikle halkın katılımının; ancak aynı zamanda bireysel katılımın) son yıllarda nasıl bir gelişim gösterdiğini anlamamız için kilit önem taşımaktadır. Demokrasi kuramları bu konuyu düşünmemize yönelik analitik bir araç niteliğindedir. Bu kuramlar, politika belirleyenlerin “demokratik gedik” konusundaki takıntılarını ve katılımcı bütçeleme, yurttaş jürileri ve ortaklaşa yönetişim gibi yeni katılım teknikleriyle yurttaş katılımını arttırma kararlılıklarını anlamamıza yardımcı olmaktadır. Demokrasi kuramının iki ayağını oluşturan temsili ve katılımcı demokrasi modelleri, devlet ile sivil toplum arasındaki ilişkiyi farklı anlamlandırmakla birlikte, doğrudan ya da seçimler aracılığıyla olsun halk katılımının temel bir bileşen olduğu ve “bireysel katılımın demokratik yönetişimin” ve “meşru kurumların oluşturulması sürecinin ayrılmaz bir parçası” olduğu konusunda mutabakat vardır.²

Kapitalist bakış açısının öncellediği liberal temsili demokrasinin (poliarşinin) en baskın özelliği kurumsal unsurlarıdır. Bu unsurlar arasında hesap sorulabilir yönetim, serbest ve adil rekabetçi seçimler, yurttaşlık ve siyasal haklar ile örgütlenme özgürlüğü yer alır. Bu çözümlemeye göre, hükümetler yönetim konusundaki meşruiyet ve yetkilerini temel olarak rekabetçi seçimlerin sonuçları aracılığıyla edinir. “Demokratik gedik” konusundaki kaygılar da bununla ilişkilidir: Eğer oy verenlerin sayısı düşüyorsa ve oy veren profili daralıyorsa, yurttaşlar hükümetten hakkıyla hesap sormuyordur ve bu nedenle de yönetim yetkisi sorgulanabilir bir hal alıyordur (İng. power inquiry). Katılımcı demokrasi modelleri, yurttaşların katılımını yeniden sağlamanın ve demokrasiyi yeniden canlandırmanın bir yöntemi olarak önerilmektedir. Katılımcı demokratikleştirme, işyerinden ekonomik girişimlere, yerel topluluklara ve hane halkına, oradan toplumun bütününe bireylerin çoğunluğunun kendi hayatlarını etkileyecek kararlara katılmasını sağlayarak liberal temsili demokrasiyi genişlettiği ve derinleştirdiği düşünülmektedir.³

Bazı düşünürler katılımcı demokrasiyi, “toplum hayatını canlı tutmak ve kamu kurumlarından hesap sorulabilirliği sağlamak için hayati önemde” görmektedir.⁴ Günümüzde hiçbir ulus devlet tam anlamıyla katılımcı demokratik bir siyasal rejim tanımına uymasa da, yerel ve bölgesel düzeylerde işleyen müzakereci demokratik model örnekleri söz konusudur. İstişari demokraside karar alma, direkt oylamadan çok tartışma ve müzakereye dayalı olarak gerçekleştirilmektedir. Aslında demokrasinin günümüzde oluşturduğu alan siyasi açıdan geçtiğimiz yüzyıla nazaran daha darlaşmış, ama paradoksal görünse de sosyolojik açıdan daha genişlemiştir. Bir yönüyle daralan fakat diğer yandan genleşen bu olgunun kök nedenleri, 1980’lerde başlayan politik ekonomideki finans kapitale evirilen değişim, mali ve ticari piyasalarda neredeyse sınırsızlaşan özgürlük dalgası, doğu blokunun dağılması ve daha fazla demokrasi taleplerinin devlet olgusunu sorgulanır kılması, ana çatışmaların çift kutuplu dünyanın özelliği soğuk savaşın sonlanmasıyla beraber taşeronlaştırdığı globalleşen terörle yan çatışmalara dönüştürülmesi, kürevileşmeyle daha da vahşileşen kapitalist icraatlara karşı isyan hareketleri sonucunda kamu güvenliğinin son derece kuvvetli bir biçimde ön plana çıkmasıyla demokratik rejimlerin en ufak riskler karşısında, bazen örtülü kimi vakit ise açık bir şekilde sert ve kısıtlayıcı tedbirler çerçevesinde -gerekli hallerde- başvurduğu değişken oranlı şiddete dayalı uygulamalardır.

Birçok yönetim tarzı gibi demokrasi de batılı felsefe alanında “meşhur söylemin”, ismen “demokrasi paradoksu”,  eleştirisine muhataptır; dün olan bugün için de geçerlidir. Popper’den aktarımla;

“Totaliterliğin şu ya da bu biçiminin kaçınılmazlığından söz edildiğini sık sık duyarız. Bize, demokrasinin sürekli olabileceğine gerçekten inanacak kadar saf mıyız?; onun, tarihin akışı boyunca gelip giden birçok hükümet biçimleri arasında yalnızca biri olduğunu görmüyor muyuz, nedir? diye sorarlar Bu gibi kimseler, demokrasinin totaliterlikle savaşmak için onun yöntemlerine öykünmeye zorlandığını, böylelikle kendisinin de totaliterleştiğini öne sürerler…”⁵  

Doğrusu söz konusu çatışkının kaynağı özgürlük paradoksuna (aynı zamanda bileşik anlamda kısmen hoşgörü paradoksuna da) dayanır ve merkezdeki soru denetim mi, özgürlük mü sorgulamasından neşet eder. Popper, bu iki kavramın yan yana gelip gelemeyeceği konusunu irdeler ve eğer herhangi bir denetim yoksa özgürlüğün bu kez zalimleri zayıfları kendilerine köle etmekte özgür bırakacağı savından hareketle, özgürlük için denetimin gerekli olduğu sonucuna ulaşır.⁶ Popper’in görüşlerinden hareketle, görüntüde paradoksal olarak ortaya çıkan bu neticenin özgürlük için denetimin ne kadar olması gerektiğinin belirlenmesiyle bu çelişkinin bir ölçüde dengelediğini söyleyebiliriz. Bu konu günümüzde de halen tartışılıyor olsa da, bizce asli husus çelişkilerin eşyanın tabiatına uygun olduğu gerçekliğini kabul ederek, karşılaştığımız bu gibi durumların dengelenmesinde en mühim realite insanın karar alma sürecini/süreçlerin nasıl yöneteceğidir. İster devlet-yurttaş ilişkilerinde isterse şirketlerde ve diğer bir-arada-yaşanan topluluklarda, hangi sektörde olursa olsun, insanlar arası karşılıklı etkileşimde kapsayıcı davranışların hangi usuller içinde oluşturulacağı belirleyici bir sorudur. İşte tam da bu noktada yolumuz yönetişimin, klasik yönetim stillerinin darlaştırıcı olabilen belirtkelerine karşın genleştirici özellikleri ile kesişmektedir. Ama her hâlükârda demokrasi-özgürlük ve kontrol öğelerinin ne şekilde dengeleneceği altı çizilmesi gereken bir husustur.   

¹ S. R. Arnstein, A ladder of citizen participation, Journal of the American Institute of Planners 35(4), 1969, s. 216-224

*Yönetimine sosyal-demokrat görüşlü ekonomist Prof. Dr. Osman Altuğ’un getirildiği bu uygulamada devletin özel bankalarda bulunan tüm maddi değerleri ve gelir akımı tek bir kamu bankasında toplanarak nakit akışı denetim altına alınmış, böylelikle T.C. tarihinde ilk kez devlet aygıtı derli toplu bir kamu iktisadı yürütmeye malik kılınmıştır. 

^**Alev Alatlı’nın benzetmesiyle “paçozluğun” belli başlı nedenlerinden biri olan entelektüel yoksullaşmanın getirdiği entelektüel skandal hali bu tür alışkanlıkların bir neticesidir. “İdeolojik zihin tutulması” olarak adlandırdığım bu halet-i ruhiye, Alatlı’nın nitelendirdiği duruma giden yolun yapıtaşlarından birisidir.  

² R. Keohane, Governance in a Partially Globalised World, Cambridge, Polity Press, 2002, s. 340-343

³ D., Goldblatt  Potter, D. Kiloh, M. ve P. Lewis, Explaining Democratization, Cambridge, Polity Press. 1994

⁴ N. Roberts, Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation, The American Review of Public Administration, 34(4), 2004, 315

^5-6 K. R. Popper, a.g.e., s. 39-41