Yönetişim ve Kuramsal Kaynaklarına Dair: Unutulan Demokratlık-2

Karmaşık, farklılaşmış ve dinamik bir sistemin yönlendirilmesinin nasıl sağlanacağı sorusu, çok aktörlü bir sistemin ancak ağ ilişkileri içinde temsil edilebileceği düşüncesini ortaya çıkarmıştır. Bu bağlamda “sibernetik sistem kuramları” yeniden gündeme gelmiş; yani, kendi kendini yönlendiren sistemler önem kazanmıştır. Yönetişim kuramcılarına göre yönetişim, politik-sosyal bir sistem içinde ilgili tüm aktörlerin etkileşimsel müdahale çabalarının “ortak” bir sonucu/ürünü olarak ortaya çıkan bir model ya da bir yapıdır. Bu model tek veya belli bir aktör grubuna indirgenemez.¹ Başka bir deyişle, siyasanın sonuçları sadece merkezi hükümetin eylemlerinin bir ürünü olarak ortaya çıkmazlar. Örneğin merkezi hükümet bir yasa çıkardıktan sonra yerel yönetimlerle, sağlık veya eğitim otoriteleriyle, sivil örgütlerle, özel sektörle etkileşime geçecek, ardından bu örgütlenmeler de birbirlerini etkileyeceklerdir.

Yönetişimin kuramsallığına ilişkin tartışmalarda ön plana alınan husus olgunun hukuki üst yapısı ve bunun çıktısı “yönetişimin kurumları” üzerine yapılan düz anlatılar ve getirilen tenkitlerdir. Düz anlatıların büyük çoğunluğunda yönetişime olumlamalar yapılırken, sert kritiklerin çoğunluğunda ise sol görüşlerin ideolojik yaklaşımları ağırlıklıdır.* Burada ilginç olan her iki akımında mutabık kaldıkları bazı noktaların olmasıdır. Mesela, yönetişimin neo-liberal yeni siyasal-yönetsel düzeninin kurucu kavramı olduğu ve yönetişimin bir söylem olarak yükselmesinde ve siyasal-yönetsel bir projeye dönüşerek küresel düzeyde meşru kılınmasında en önemli rolü Dünya Bankasının (DB) oynadığı. İki bakış açısı da devlet sistematiğinin dönüştürüldüğü düşüncesinde örtüşür; birincisi bunu yeni zamanların gerekliliği olarak algılarken, diğeri bunun kapitalizmi ayakta tutabilmenin ve sürekli kılmanın yöntemi olarak devletin küçültülerek, piyasayı kurala bağlayan dışsal ekonomiler yaratmak suretiyle işlem maliyetlerini azaltan ve sivil toplumun gelişmesine elverişli koşulları sağlayan “piyasa dostu devlet”e gönderme yapar. DB’nin yönetsel içeriğiyle tanımladığı yönetişim, esas olarak özel sektörün öncülüğünde büyüme için uygun koşulları hazırlayacak hesap veren, saydam bir kamu yönetimini tarif eder. Böylelikle yönetişim, ülkelerde devlet aracılığıyla girişimciliğin ve piyasa mekanizmalarının kurumsallaşmasında önemli bir işlev üstlenmiştir. DB’nin beklentisi özelleştirme uygulamaları, bunun mümkün olmadığı koşullarda ise kamu hizmetlerinde reforma gidilerek girişimci kültürün kamu sektörüne uyarlanmasıdır. Bunun anlamı, ekonomik kalkınma sürecinde devletlerin belli işlevleri yüklenmesi ve ekonomik faaliyete ivme kazandıracak ortamın özel sektör lehine devlet eliyle yaratılması gerektiğidir. Bir başka deyişle devlet, kendi hareket alanı içinde “piyasa dostu” politikaları benimsemelidir. Ama sol eleştirilere göre tüm bu girişimlere rağmen, 1980’lerde neo-liberal politikaların uygulanmasına aracılık eden Dünya Bankası, 1990 sonrasında siyasal söylemlerinde neo-liberal politikaların başarısızlıkları karşısında duruyor görüntüsü çizse de gerçekte siyasal söylemleri (yönetişim, piyasa dostu devlet, etkin devlet vs.) ile neo-liberalizmin tasfiyesine değil, yeniden yapılandırılması girişimlerine katkısını sürdürmektedir.  1990’lı yıllarda kapitalizmin süregiden krizi karşısında neo-liberalizmin minimal devlet tezinin dönemini tamamladığını dile getirenler devletin rolü konusunda yeni bir tartışmayı başlatmıştır.  Klicksberg’e göre, toplumsal ve ekonomik sorunların çözümünün biricik kaynağı olarak “devlete olan inancın yeniden keşfi” konusu, bir yandan yönetim bilimlerinde gerçek bir “epistomolojik kopuş”un gerçekleştiğini ima ederken, bir yandan da devlet-piyasa ve devlet-toplum arasında kurulacak yeni ilişki biçimleri ve devletin rolünün yeniden tanımlanması açısından da bir “paradigma” dönüşümünü temsil etmektedir.² Devletin küçültülmesinin yanı sıra “daha iyi işler ve daha az harcar” hale getirilmesinin gerekli olduğunu ileri süren görüşler, devletin ne derece müdahaleci olması gerektiğine değil, bu müdahalenin hangi yollardan ve hangi araçlarla gerçekleştirilebileceğine odaklanmışlardır. Burada devletin müdahale alanının tamamen ortadan kaldırılması gerekmediği zımnen dile getirilmektedir. Asıl olarak müdahale, özel sektörü destekleyecek bir düzenlemeyle sınırlı görülür.

Bu gelişmeler çerçevesinde, 1990’lı yıllarda İngiltere kökenli yeni kamu işletmeciliği yaklaşımının temel önermeleri ABD’de yeniden formüle edilerek, “devletin yeniden düzenlenmesi” (reinventing government) yaklaşımı altında yinelenmiş ve derinleştirilmiştir. Artık sorun, devletin “ne” yapması gerektiği değil, “nasıl” çalışması gerektiğidir. Bu yaklaşımın en önemli temsilcilerinden Osborne ve Gaebler sorunların kaynağını “yanlış yönetime” dayandırarak, kamu yönetiminin girişimcilik ekseninde yeniden düzenlenmesini savunurlar. Dolayısıyla, kamu sektörünün içeriden piyasalaştırılması en temel önerme haline gelir. Özelleştirmenin yanı sıra rekabetin teşvik edilmesiyle, kamu sektörü içinde de rekabet önem kazanacaktır. Bu yaklaşımın devlet kurgusu “bürokratik devlet” modelinin yerini alacak olan “girişimci bir devlet” modelidir. Modelin en temel önerisi, özel sektörde uygulanan toplam kalite yönetiminin kamu sektörüne uyarlanması ve bürokraside girişimcilik ruhunun geliştirilmesidir. “Kürek çekmekten çok, dümen tutmak” tanımlaması altında siyaset/yönetim ayrımı vurgulanarak girişimci devlet modelinin gerçekleşebilmesi belli ilkelere bağlanır: Bir kere girişimci devletler denetimi bürokrasiden topluma doğru kaydırarak vatandaşlara yetki devredebilecek ve kuruluşların başarıları girdiler yerine çıktılara, yani mal ve hizmetlerdeki verimlilik sonuçlarına uygun değerlendirilecektir. İkincisi, girişimci devlet örgütlenmesi kamu örgütleri arasında “rekabeti” yükseltecektir. Kural ve düzenlemelere göre değil, “misyonlara” göre hareket edecektir. Üçüncüsü, bürokrasinin ihtiyaçları yerine “müşteri” ihtiyaçları ön plana çıkarılarak, sorunlar önceden öngörülebilecek; hiyerarşiden katılıma yönelerek merkeziyetçilikten kaçınılacaktır. Dördüncüsü, girişimcilik hizmet önceliği yerine “yetki önceliğini” ve takım çalışmasını, “katılımcı bir yönetim anlayışını” geliştirecek; bürokratik mekanizmaların yerine “piyasa mekanizmalarını” benimseyerek, kazanç sağlamaya odaklanacaktır. Son olarak girişimci devletler sadece kamu hizmetlerinin sağlanmasına değil, ayrıca sorunların çözümü için bir araya gelen kamu-özel ve hükümet dışı örgütlenmeler (İng. NGO-Non Governmental Organization(s)) arasında ortaklık ve kolaylaştırıcılık ekseninde “katalizörlük” rolünü üstlenecektir.³

Bu ilkeler kapsamında ister kamu işletmeciliği ister girişimci devlet modeli olarak adlandırılsın, esas olarak devlet için önerilen tema aynıdır: Rekabet, piyasalar, müşteriler, verimlilik gibi kavramların devlet örgütlenmesine taşınması; yani devletin piyasalaştırılması, devlet örgütlenmesinin bir piyasa aktörü gibi bilimsellik doğrultusunda özel sektörle rekabete girmesi. Böylelikle, girişimci devlete yapılan vurgu ile yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı en üst noktasına taşınır. Bu tartışmalar, kamusal örgütlenmede merkezi denetim ve kurallar kavramlarına atıfla tanımlanan klasik bürokratik modelden, yenilik, risk alma, yetkilendirme, takım çalışması, müşteri odaklılık, yatay hiyerarşiler, kalite, sürekli iyileştirme gibi vurgularla nitelendirilen post-bürokratik modele bir dönüşüm olarak da anılmaktadır.⁴ Ayrıca, girişimci devlet modeli siyasal karar alma süreçlerine kamu ve özel sektörün bir üçüncü ortağı olarak sivil toplum örgütlerini de katarak kamu işletmeciliği yaklaşımından görece farklılaşır. Kamu işletmeciliğinin örgüt içi analizi böylece toplumsal alana, örgüt dışına kaydırılmış, devlet-toplum ilişkisi bu çerçevede yeniden düzenlenmiş olur. Dolayısıyla, girişimci devlet modelinde bir yandan kamu yönetimi alanında örgüt içi düzenlemelerde yeni kamu işletmeciliğinin temel önermelerine sahip çıkılırken, diğer yandan da klasik yönetim anlayışı yerine devletin her düzeyi için geçerli olacak (ulusal, yerel, bölgesel ve uluslararası) ve devlet-toplum ilişkisini yeniden düzenleyecek yeni bir model, “yönetişim modeli”, önerilmektedir.

Nitekim, Osborne ve Gaebler çalışmalarının girişine “bu kitap yeni yönetişim tarzının öncülleri üzerinedir” ifadesini koyarak kendi modellerini yeni kamu işletmeciliğinden ayırmak isterler. Katalizör devlet önerisi yeni kamu işletmeciliğine yeni bir boyut katar: “kürek çeken değil dümen tutan devlet”; yani yol ve yön gösteren devlet anlayışı. Bu anlayışta “siyasi karar alma” (dümen tutma) ile “hizmet sunumu” (kürek çekme) arasında bir ayrıma gidilerek, devletin hizmet sunum işlevlerini ve sistemlerini özel sektöre ya da üçüncü sektör denilen kuruluşlara devretmesi önerilir. Kamu hizmetlerinin “agency” adı verilen yarı özerk kamu kuruluşlarına veya özel sektöre devredilmesi eğilimi bu yaklaşımın somut göstergeleridir. Yönetişim modeli ile neo-liberal proje özel sektörün güçlenmesi adına kamu sektörünün küçültülmesinin yanı sıra piyasa mekanizmalarının geriye kalan devlet örgütlenmesi içinde işletilmesinde piyasa güçlerinin rolüne dikkat çeker.⁵ Ancak bu kamu sektörünün küçültülmesi politikasından vazgeçildiği anlamına gelmez. Kamu kuruluşlarının özelleştirme ve deregülasyon aracılığıyla piyasaya devredilmesine ek olarak artık mevcut yapıların içeriden piyasalaştırılması gerekmektedir. Ayrıca, neo-liberal projenin devleti içerden piyasalaştırma girişimi, yönetişimin “devlet-piyasa-sivil toplum ortaklığı” formülü ile toplumsal yaşamın tüm alanlarını içerecek şekilde genişletilmekte, yani etkinlik, karlılık, büyüme gibi ekonomik ölçütler toplumsal yaşamın tüm alanlarına nüfuz ettirilmektedir. 

Özetle, yeni kamu işletmeciliğinin bir üst aşamasını temsil eden ve “girişimci devlet” tezi ile popülerlik kazanan “Reinventing Government”ın başlattığı hareket, “piyasa modeli”ni öneren “yeni kamu işletmeciliği” ile “katılımcılığa” vurgu yapan “esnek devlet” (flexible government) modelini eklemler.⁶ Ancak, 1990’lı yıllar “devlet-piyasa karşıtlığı” söyleminden “devlet-piyasa ortaklığı” söylemine geçiş anlamında önceki dönemin söylemlerinden bir kopuşu anlatsa da, yönetsel ve örgütsel düzenlemeye ilişkin çok da yeni bir şey söylenmemiştir. Geliştirilen yeni model, önceki dönemlerin söylemlerinin daha rafine edilmiş biçimlerini sunmanın ötesine geçmez. Dolayısıyla, “yeniden düzenleme” altında önerilen girişimcilik yaklaşımı, özellikle “yönetişim”e yaptığı vurgu ile yeni kamu işletmeciliğinden bir kopuşu gerçekleştirmiş olsa da esas itibariyle piyasa-odaklı örgüt içi yönetime yapılan vurgu önemini sürdürmektedir. Bu nedenle asıl kopuşun “devlet-toplum” ilişkilerindeki dönüşüm noktasında ortaya çıktığını belirtmek gerekir.⁷

¹ J. Kooiman, “Governance and Governability: Using Complexity, Dynamics and Diversity”, London: Sage Publications, 1993, s. 258

*Marksist eleştirilerde konu yönetişim aracılığıyla işçi sınıfının ezilmesine vardırılan sömürü söylemine değin (yorumlanarak) indirgenmektedir. Hâlbuki bu zaten marksist tezin değişmez yaklaşımlarından biridir ve bunun yönetişim ile ilişkilendirilmesi daimî söylemin tekrarından başka bir şey değildir. 

² B. Klicksberg, “Reshaping the State for Socio-Economic Development and Change: A Strategic Agenda For Discussion”, Redesigning the State Profile For Social and Economic Development Change, Toluca, 1993, s. 52

³ D. Osborne, ve T. Gaebler, Reinventing Government – How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Plume Books/Penguin Group, 1993, s. 19-107

⁴ K. Kernaghan, “Public Government: The Post-Bureaucratic Paradigm”, Canadian Public Administration, 36, (4), 1996, s. 641

⁵ Osborne, D. ve T. Gaebler, a.g.e., s. 111

⁶ B.G. Peters, “Models of Governance For the 1990s”, B.G. Peters (ed.), The Future of Governing içinde, Kansas: University of Kansas Press, 1996, s. 37

⁷ B.G. Peters, a.g.e., s. 71